2018年12月23日，草案一审稿提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。这也是时隔14年之后，《土地管理法》再度修订。

针对当前土地改革的热点和难点领域，草案一审稿主要在三个方面作了修改和完善：一是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；二是明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施；三是健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度。

在一审过程中，各界对草案的关注和讨论也集中在上述三个方面，并引发了一些争议。此番二审，草案是否会根据各方意见进行相应修改，目前尚难断论。

成片开发可否纳入征地范围？

征地改革一直是当下土地问题焦点，我国《宪法》和《物权法》将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。至于何为“公共利益”，现行法律并未明确界定，这为地方政府可根据自己需要无限制地行使土地征收权埋下了伏笔，且预留了较大的自主操作空间。

草案一审稿第45条采取了列举式的方式，对征地的范围进行了明确，有六种情形需要用地的，可以依法征收集体土地。

农村农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对第一财经表示，与过往没有明确限制相比，此次列出的六种情形总体上会对地方政府的征地行为形成一定约束，“有，总比没有好”。

但在上述规定中，第5项规定“实施成片开发建设需要用地的”可征地仍然引来不少争议。

自然资源部部长陆昊2018年12月曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

但何为“成片开发”？“成片开发”是公共利益吗？谁来主导“成片开发”？

全国人大财经委委员蔡继明在去年12月对草案初次审议的分组审议中表示，《宪法》强调国家为了公共利益的需要，才能依法征收和征用农村的集体土地。建一个住宅小区是成片开发，建一个开发区也是成片开发，建一个工业园区也是成片开发，但未必属于公共利益。因此，草案中的“成片开发”可能给地方政府偷换公共利益概念留下了空间。

蔡继明认为，成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由。

对于如何界定“成片开发”的问题，草案一审稿规定，成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

但根据现有公开资料，自然资源部以及原国土资源部并未正式对外发布过“成片开发”的具体标准。

全国人大常委会委员高友东在去年底草案一审时表示，目前，成片开发征收在理论界反对声音比较高。由于我国地域广阔，各地情况差别很大，需要对“成片开发征收权”进行适当限制，以免加剧土地资源的浪费。

集体建设土地入市范围能否扩大？

在集体经营性建设用地入市方面，草案一审稿删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，为破解集体经营性建设用地入市扫除法律障碍。

集体建设用地入市问题关系到当今土地供应格局的变化，对于一些房地产热点城市，如集体建设用地能够顺利入市，有望缓解国有建设用地相对紧张局面。

按照草案一审稿，集体建设用地可以入市的条件是：土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，且明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

易居研究院智库中心研究总监严跃进对第一财经记者表示，草案关键点是明确“经营性用途”这五个字的概念，实际上建设用地主要包括经营性用途、居住类用途、公益类用途这三种。换言之，这次改革的建设用地只是其中的一部分，即经营性用途。而居住类用途不涉及，包括宅基地、小产权房用地都和此次政策没有关系。

他表示，对于集体建设用地来说，若本身规划是工业和商业，那么未来就允许此类土地采用出让、出租的方式进行使用。过去此类土地是需要通过征地等方式，即进行土地“国有化”的操作才可以进行出让。而现在约束减少，自然使得此类土地后续交易的活跃度增加。

截至目前，相关部门并未发布过全国集体经营性用地的统计数据，曾有学者统计称，全国大约有4000万亩存量集体经营性用地。

廖洪乐认为，草案应该在两个方面进行改进和调整，一是放宽可以入市的集体建设用地范围，不要仅仅局限在“经营性用地”，这样将大大增加可以入市的集体建设用地规模；二是拓宽入市后的集体建设用地用途，让其可以介入住房市场，比如利用集体建设用地建设租赁住房，建设保障性住房等。

严跃进也认为，当前租赁市场用地还是面临很多压力，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相对好的租赁市场，类似集体建设用地必须有政策改革。后续此类用地入市的积极性将增加，这有助于扩大租赁用地来源，进而形成更好的租赁市场发展条件。

城里人可否买卖宅基地？

宅基地改革是一个城乡居民都关注的话题，主要有两大因素，一方面是随着农民进城数量的增加，农村宅基地大量闲置，而流转范围却受到很大限制；另一方面则是闲置的宅基地能否转变为住宅用地，以缓解城市房地产供应问题。

在探索宅基地流转方面，草案一审稿62条规定：国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

但草案一审稿并未详细规定，宅基地能退给谁？或者谁可以买宅基地使用权？不过，草案一审稿规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

在草案一审过程中，有全国人大常委会委员认为，宅基地只能在集体内部流转。当村里人越来越多走到城里的时候，还得要求这个宅基地在村集体内部流转，这违背了现实。

廖洪乐也建议，不要对宅基地流转进行过多限制。

不过，严跃进认为，农村宅基地不允许随便交易，之所以强调“流转”而不是“转让”，还是因为此类交易是限定在农村土地市场的。换言之，宅基地是有特殊性的，需要保障农村住房需求，随意让城里人交易，是容易出乱子的。